L'une des principales raisons pour lesquelles nous n'avons pas entendu parler autant que prévu de l'épave énergétique européenne tant annoncée n'est pas seulement que l'Europe a connu un hiver chaud et une bonne dose de destruction de la demande. Elle a également bénéficié de nombreuses subventions énergétiques qui ont protégé les consommateurs et les entreprises des pires conséquences à des coûts assez élevés. Cet article montre clairement, peut-être pas aussi directement qu'il le pourrait, que les principales plaintes concernant cette approche sont fondées : elle subventionne la demande de combustibles fossiles et elle est trop coûteuse pour être maintenue longtemps ou pour être répétée à plein régime l'hiver prochain si nécessaire.
Par Giovanni Sgaravatti, Simone Tagliapietra, Cecilia Trasi. Publié à l'origine par Bruegel
Seul un tiers des interventions fiscales massives mises en place par les gouvernements européens 1 pour protéger les consommateurs de la hausse des prix de l'énergie ont été ciblées sur les catégories vulnérables. Cela doit changer. En s'appuyant sur les recommandations de la BCE, il convient d'établir un critère "triple T vert" pour que les interventions futures soient adaptées, ciblées et à l'épreuve de la transition, afin d'aider l'Europe à devenir plus verte et plus juste.
On dit souvent qu'il n'y a rien de plus permanent qu'un programme gouvernemental temporaire. Lorsqu'il s'agit de l'aspect fiscal de la crise énergétique européenne, il semble que ce soit le cas. À l'été 2021, les gouvernements ont commencé à adopter des mesures fiscales visant à subventionner les factures d'énergie des familles et des entreprises lorsque les prix de l'énergie ont commencé à augmenter dans toute l'Europe. Ces mesures devaient initialement être temporaires, voire uniques. Cependant, les mesures fiscales se sont multipliées et ont inexorablement pris de l'ampleur lorsque les prix de l'énergie ont continué à augmenter après l'invasion de l'Ukraine par la Russie.
Les faits
Comme le montre l'ensemble de données de Bruegel intitulé "National fiscal policy responses to the energy crisis", les gouvernements européens ont alloué et réservé 768 milliards d'euros pour protéger les ménages et les entreprises entre septembre 2021 et janvier 2023. Les gouvernements de l'UE ont collectivement alloué et réservé 657 milliards d'euros, le Royaume-Uni 103 milliards d'euros et la Norvège 8 milliards d'euros.
Il est important de souligner que ces chiffres représentent des allocations budgétaires et des affectations, ce qui signifie qu'ils n'ont peut-être pas encore été entièrement utilisés. Dans certains cas, comme celui de l'Italie, les pays ont annoncé de manière itérative des mesures à court terme et ont immédiatement dépensé la majeure partie des budgets alloués. Mais dans d'autres cas, les pays ont alloué et affecté des montants importants afin de se préparer à une prolongation potentielle du problème jusqu'en 2023, voire au-delà. Cette mise en garde est particulièrement importante pour l'Allemagne, qui a pris un engagement budgétaire important en allouant 200 milliards d'euros à un "bouclier de défense économique". Ces fonds devaient être utilisés en 2022 et les années suivantes, mais pourraient finalement n'être dépensés qu'en partie.
Comme le montre la figure 1, les fonds alloués varient considérablement, tant en termes absolus qu'en termes relatifs. En termes absolus, trois pays représentent à eux seuls 70 % de l'enveloppe globale allouée aux ménages et aux entreprises par les pays de l'UE : L'Allemagne (264 milliards d'euros), l'Italie (92,7 milliards d'euros) et la France (92,1 milliards d'euros). En termes relatifs, les allocations varient entre 9 % du PIB en Slovaquie et moins de 1 % en Finlande.
Du point de vue de la politique économique, l'une des questions les plus importantes concernant ces interventions est de savoir si elles ont été ciblées sur certaines catégories (par exemple, les plus vulnérables) ou non. En effet, les pauvres sont particulièrement touchés par l'inflation lorsque les prix montent en flèche. Par exemple, d'avril 2020 à janvier 2022, les ménages du quintile inférieur de la distribution des revenus ont réduit leur épargne pour faire face à une augmentation des dépenses cinq à six fois supérieure à celle du quintile supérieur.
En étudiant les fonds alloués et réservés aux ménages, il a été constaté que les gouvernements de l'UE ont largement favorisé les mesures non ciblées de distorsion des prix par rapport aux mesures ciblées de soutien aux revenus. À ce jour, les politiques ciblées n'ont représenté que 27 % du total des fonds déboursés, tandis que les politiques non ciblées ont représenté les 73 % restants (figure 2). Cette situation reflète très probablement l'urgence d'agir au plus fort de la crise énergétique, car ces mesures sont relativement faciles à mettre en œuvre et leurs effets sont immédiatement ressentis par les consommateurs.
Problèmes
Les interventions de ce type sont problématiques pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, elles risquent de réduire l'incitation à économiser l'énergie, d'augmenter la demande des consommateurs et, par conséquent, d'aggraver le déséquilibre entre l'offre et la demande d'énergie, qui est au cœur de la crise. En effet, les politiques telles que le plafonnement des prix empêchent la répercussion des prix du marché de gros sur les prix de détail payés sur les factures des consommateurs. Par conséquent, les consommateurs ne sont pas confrontés au prix réel de l'énergie qu'ils consomment et ne sont pas incités à réduire leur consommation.
Deuxièmement, les distorsions de prix visant à bloquer la répercussion des prix élevés des combustibles fossiles étaient peut-être une nécessité sociale et politique au plus fort de la crise énergétique, mais elles sont en contradiction avec les engagements pris en faveur de la transition énergétique. Comme l'a fait remarquer l'AIE, les sommes importantes dépensées pour réduire la facture énergétique des consommateurs non seulement découragent les économies d'énergie et le passage à des alternatives énergétiques plus propres, mais soutiennent également les combustibles fossiles en place.
Troisièmement, ces interventions sont coûteuses à maintenir dans le temps. Bien qu'elles puissent être parmi les plus rapides à mettre en œuvre, elles sont fiscalement lourdes à soutenir et leur coût réel peut finir par être considérablement plus élevé que prévu lorsque les prix du marché restent élevés plus longtemps. Le FMI estime que la compensation totale des pertes de consommation des 40 % de ménages les plus pauvres de la distribution des revenus aurait un coût estimé à 0,9 % du PIB pour les économies européennes. Il s'agit là d'une charge bien moins lourde pour les finances publiques que les mesures mises en œuvre jusqu'à présent, qui coûtent environ 3,2 % du PIB de l'UE par an. Des dépenses plus judicieuses permettraient d'éviter de grever inutilement des budgets publics déjà très serrés.
Quatrièmement, ces mesures ne sont pas nécessairement équitables. Les mesures générales qui s'appliquent à tous finissent par soutenir les consommateurs aisés situés dans la partie la plus élevée de la distribution des revenus, qui n'ont peut-être pas besoin d'aide pour payer leurs factures d'énergie. Certaines mesures de réduction des prix peuvent même être régressives dans certains pays européens. Par exemple, l'ensemble de données de Bruegel sur les inégalités en matière d'inflation montre que les "transports" (la catégorie de l'IPCH comprenant l'essence et le diesel) pèsent généralement plus lourd dans le panier de consommation des personnes appartenant au quantile de revenus le plus élevé que dans celui des personnes appartenant au quantile de revenus le plus bas. De même, l'OCDE a constaté que dans un tiers des pays européens, les ménages à hauts revenus consacrent une part plus importante de leurs revenus aux carburants que les ménages à faibles revenus, ce qui implique que les réductions des droits d'accises sur l'essence et le diesel pourraient être régressives dans ces pays.
Cinquièmement, comme l'a également noté le FMI, les mesures non ciblées de distorsion des prix peuvent réduire le pic d'inflation à court terme, mais créent les conditions d'une période prolongée d'inflation élevée à plus long terme. Comme l'a souligné Mme Lagarde, présidente de la BCE, le fait de retarder leur suppression pourrait compromettre la capacité de la BCE à atteindre ses objectifs à moyen terme, ce qui entraînerait un resserrement monétaire plus long que ce qui est souhaitable.
Sixièmement, il est politiquement difficile d'y mettre fin. En effet, les gouvernements peuvent être confrontés à une forte réaction politique de la part des citoyens lorsque des mesures sont supprimées, comme l'a illustré le récent tollé en Italie à la suite de la suppression des réductions prolongées des droits d'accises sur l'essence et le diesel.
Septièmement, ces mesures ont des répercussions sur la répartition au niveau mondial. Comme le souligne le FMI, empêcher les ajustements de la demande dans les pays situés au sommet de la distribution des revenus mondiaux prolonge en effet les prix élevés sur les marchés mondiaux de l'énergie, au détriment des économies à faible revenu importatrices d'énergie.
Perspectives
Il a été conseillé aux gouvernements européens d'abandonner les mesures non ciblées de distorsion des prix à l'avenir. Par exemple, la BCE a toujours recommandé de donner la priorité aux mesures répondant à un critère "triple T". Ce critère comprend des solutions temporaires, adaptées et ciblées.
Les mesures doivent être "temporaires", c'est-à-dire qu'elles doivent être accessoires et prudentes afin d'éviter une augmentation excessive de la demande globale à moyen terme. Cela permettrait de maintenir l'inflation sous contrôle. Le terme "adapté" fait référence aux mesures qui doivent être conçues de manière à ne pas affaiblir les incitations à réduire la demande d'énergie, mais plutôt à encourager les économies d'énergie, tandis que le terme "ciblé" signifie que les mesures prises doivent protéger les ménages vulnérables qui sont les plus touchés par la réduction du pouvoir d'achat.
Le FMI a également indiqué que le cadre adéquat devrait donner la priorité à des transferts de revenus ciblés qui s'adaptent à la fois au niveau de revenu des bénéficiaires et à leur exposition aux chocs des prix de l'énergie, qui peuvent varier en fonction de la taille du ménage, du type de logement et de la situation géographique. Idéalement, ces mesures s'étendent aux citoyens en dehors des régimes sociaux existants et complètent l'aide apportée aux personnes déjà couvertes. Ce critère du "triple T" représente l'approche politique correcte de la gestion de crise. Ce serait la bonne façon de faire face à une éventuelle nouvelle vague de volatilité des prix - une possibilité à ne pas écarter car les marchés gaziers européens et internationaux restent tendus.
Cependant, l'Europe doit aller au-delà des réponses fiscales d'urgence et se concentrer sur les changements structurels pour permettre à l'UE d'accélérer de manière décisive son découplage des combustibles fossiles. Ce faisant, elle se prémunirait mieux et plus longtemps contre la volatilité des prix des combustibles et améliorerait la balance commerciale de l'UE.
Cette situation affecte non seulement les ménages, mais aussi l'économie dans son ensemble. Alors que l'UE a enregistré une baisse significative des volumes importés de Russie en 2022, le coût plus élevé des combustibles fossiles a entraîné un déficit commercial bilatéral de l'UE de 56 milliards USD pour les seuls combustibles minéraux (soit 3 % du PIB russe en 2021). Cette augmentation a porté le déficit commercial total de l'UE pour l'énergie vis-à-vis de la Russie à 156 milliards USD, soit 9 % du PIB russe, contre une moyenne de 100 milliards USD entre 2019 et 2021.
Il convient également de mentionner que les sources d'énergie renouvelables ont le potentiel de réduire considérablement les prix de gros de l'électricité, avec un impact moyen de 0,6 % pour chaque augmentation d'un point de pourcentage de la part des énergies renouvelables. Enfin, la suppression de la dépendance à l'égard des combustibles fossiles pour donner la priorité à l'accès à des sources d'énergie propres et abordables permettrait de restaurer et de maximiser la compétitivité de l'industrie européenne, durement touchée par les prix élevés de l'énergie et qui, de ce fait, perd du terrain par rapport à la concurrence mondiale. Il sera donc important de développer davantage le critère "triple T" de la BCE pour en faire un "triple T vert", afin que les politiques soient à l'épreuve de la transition, adaptées et ciblées.
Selon le critère du "triple T vert", les politiques devraient, en plus d'être adaptées et ciblées, être "à l'épreuve de la transition". Cela signifie qu'elles doivent soutenir les solutions vertes structurelles en réduisant le coût économique et la charge administrative liés au passage aux énergies renouvelables et à l'amélioration de l'efficacité énergétique. L'Autriche est l'un des meilleurs exemples de politiques répondant à ce critère du "triple T vert".
En 2022, le gouvernement autrichien a lancé le programme "Chauffage propre pour tous", qui a permis de couvrir jusqu'à 100 % du coût total du remplacement des combustibles fossiles par des systèmes de chauffage respectueux du climat. Le taux de couverture varie en fonction du niveau de revenu et de la taille du ménage. Le programme ne s'adressait qu'aux personnes se situant dans les trois premiers déciles de la distribution des revenus. La prime pourrait être combinée à d'autres initiatives et incitations locales en faveur de l'énergie solaire.
Les politiques devraient viser à respecter explicitement au moins deux critères sur trois. En ce sens, l'Allemagne offre un deuxième meilleur exemple. De juin à fin août 2022, le gouvernement allemand a mis en place le billet "9 pour 90" afin de réduire considérablement le coût des trains régionaux, des bus, des trams et des réseaux ferroviaires souterrains. Cette mesure a suscité un niveau de participation extrême, puisque 52 millions de personnes ont acheté le billet au cours de cette période. Encouragée par le succès de cette mesure, l'Allemagne a ensuite introduit le "Deutschlandticket", qui abaisse structurellement le prix des transports publics à 49 euros par mois à partir de mai 2023.
Un autre exemple de ces politiques a eu lieu dans la région des Flandres en Belgique. En 2022, une société coopérative appelée Aster a lancé un appel d'offres pour l'installation et l'entretien de 395 000 panneaux solaires sur plus de 52 500 logements sociaux. Le projet a mobilisé un investissement total d'environ 150 millions d'euros avec le soutien de la Banque européenne d'investissement et de Belfius. Les tarifs de l'électricité fournie par les panneaux solaires seront apparemment maintenus en dessous des tarifs commerciaux par le gouvernement flamand.
Alors que le pic de la crise énergétique semble de plus en plus derrière nous, les gouvernements ont désormais la possibilité de réorienter leur soutien de manière plus efficace et équitable et d'accélérer leurs engagements en faveur de la transition énergétique. En d'autres termes, l'élaboration et la mise en œuvre d'un cadre "triple T vert" pourraient offrir aux gouvernements la possibilité de sortir de la crise énergétique en rendant l'Europe plus verte et plus équitable[1].